Недискриминационный режим для товаров СПГ
Договор к Энергетической Хартии (ДЭХ) включает в себя ссылки на торговые правила Всемирной торговой организации (ВТО), включая ГАТТ (Генеральное соглашение по тарифам и торговле), которые регулируют условия торговли товарами. Газ, и в том числе СПГ, представляет собой товар, на который распространяются нормы ГАТТ, включая режим наиболее благоприятствуемой нации (РНБ) применительно к импорту/экспорту и национальный режим для внутреннего рынка.
Все меры, принимаемые на границе, такие как таможенные пошлины, прочие сборы или какие-либо импортные или экспортные формальности или правила, должны применяться на основе РНБ. Если товарам из одной страны предоставляется какое-либо преимущество или привилегия, то они должны быть распространены и на товары из других стран. Не должна осуществляться дискриминация между импортными товарами по соображениям их происхождения или между экспортными товарами исходя из пунктов их назначения.
Тот факт, что на сегодняшний день в ДЭХ применительно к неизменности тарифов существуют только обязательство по «принятию всех мер», не сказывается на принципе недискриминации. Хотя не существует обязательства не повышать уровни импортных/экспортных тарифов, независимо от применяемого уровня тарифа, он должен применяться одинаково ко всем импортным товарам. Аналогичным образом, в части таможенных пошлин или налогов на экспортные товары нельзя проводить какие-либо различия между товарами исходя из пункта назначения энергетического продукта.
Вышеизложенное требование о недискриминации, однако, применимо только в отношении «подобных» товаров. Факторы, которые необходимы при определении того, являются ли два товара «подобными» и должен ли к ним применяться одинаковый режим, включают в себя физические характеристики, конечное использование таких товаров на данном рынке, вкусы и привычки потребителей, которые различны в разных странах, свойства, характер и качество товара. Кроме того, общепризнан тот факт, что в качестве одного из элементов при определении, являются ли товары «подобными», может применяться метод тарифной классификации. Значение имеет вопрос о том, сказываются ли различия, проводимые между двумя товарами, на конкурентных отношениях на рынке. Некоторым могут счесть обоснованным, что с учетом того, что СПГ имеет иную позицию в тарифной сетке, чем природный газ в газообразном состоянии, равно как и отличающиеся свойства и качественные характеристики, он не является товаром, «подобным» природному газу в газообразном состоянии. В этой связи представляется возможным предоставлять СПГ другой режим по сравнению с трубопроводным газом.
Что же касается внутренних мер (таких как налогообложение или внутренние нормы, применимые на территории страны после пересечения границы импортными товарами), то подобным товарам иностранного происхождения должен предоставляться национальный режим. Это обязательство применяется ко «всем законам, правилам и требованиям, относящимся к внутренней продаже, предложениям о продаже, покупке, перевозке, распределению или использованию».
Однако даже если бы СПГ и природный газ, поставляемый по трубопроводам, не квалифицировались в качестве «аналогичных» товаров, несомненно то, что эти две категории представляют собой «непосредственно конкурирующие и замещающие товары». Для таких категорий допускаются минимальные различия в налоговых режимах. Кроме того, для установления факта незаконной дискриминации необходимо доказать, что различия в уровнях налогообложения применяются с целью «обеспечения внутренней защиты».
Доступ к транспортной сети
СПГ привязан к объектам стационарной инфраструктуры, хотя и в несколько ином смысле, чем трубопроводный газ: помимо транспортировки газа по трубопроводам, когда он находится в газообразном состоянии, цепочка СПГ включает в себя и объекты по сжижению и регазификации. Поэтому торговля СПГ зависит от наличия или возможности сооружения дополнительных СПГ- терминалов, объектов по сжижению и регазификации, а также, в конечном счете, от доступа к трубопроводному транспорту.
Согласно пункту 4 статьи III ГАТТ, «товарам, происходящим из территории какой-либо договаривающей стороны и ввозимым на территорию другой договаривающейся стороны, должен быть предоставлен режим не менее благоприятный, чем режим, предоставленный аналогичным товарам национального происхождения в отношении всех законов, правил и требований, относящихся к их внутренней продаже, предложениям на продажу, покупке, перевозке, распределению или использованию». Ввиду включения перевозки и распределения в текст пункта 4 статьи III, можно выдвинуть тот аргумент, что пункт 4 статьи III можно было бы толковать как обязывающий предоставлять импортному газу недискриминационный доступ к сетям. Однако различие в плате за услуги по транспортировке или распределению является однозначно оправданными, если оно зависит «исключительно от экономических условий эксплуатации средств транспорта, а не от национального происхождения товара». В заключение следует отметить, что экономические причины могут оправдывать более высокую ставку сбора за транспортировку импортных товаров.
Еще один вопрос относитсяк тому факту, что стационарная инфраструктура, связанная с цепочкой СПГ, эксплуатируется, главным образом, частными компаниями, на которые не распространяется обязательства по ГАТТ. Статью XVII можно использовать, когда такую стационарную инфраструктуру эксплуатируют государственные торговые предприятия. Сфера применения статьи XVII не ограничивается государственными предприятиями, и государственная собственность не является основным критерием. Важно, что статья XVII применяется к любым предприятиям, которые обладают эксклюзивными или особыми привилегиями, предоставленными государством. С учетом того, что новые объекты для СПГ в итоге могут быть построены, контроль над терминалами или право собственности на них вряд ли следует квалифицировать как особое право или привилегию, даже если они были изначально построены государством. Кроме того, хотя положения о государственной торговле отнюдь не отличаются четкостью, имеются убедительные указания на то, что они не требуют применения национального режима, а только НБН.
Кроме того, можно представить себе, что на доступ к услугам по транспортировке могут распространяться конкретные обязательства по второму режиму ГАТС, который связан с услугами, поставляемыми «на территории одного Члена потребителю услуг любого другого Члена». Можно выдвинуть аргумент о том, что если бы обязательства принимались в отношении услуг по транспортировке и распределению газа по ГАТС, то такие обязательства подразумевали бы обязательство по предоставлению иностранным производителям доступа к сетям. Однако проблема заключается в том, что в этом отношении членами ВТО принято весьма ограниченное количество обязательств.
Сооружение новой инфраструктуры
Хотя в ДЭХ содержится требование о недискриминации на постинвестиционном этапе, он не предусматривает обязательной системы доступа к сооружению новой инфраструктуры СПГ на недискриминационной основе (и даже не на основе режима наиболее благоприятствуемой нации) – последний выражается в обязательствах на прединвестиционном этапе. Для транзита в пункте 4 статьи 7 ДЭХ предусмотрено, что при невозможности осуществления транзита по имеющимся мощностям Договаривающиеся Стороны «не должны препятствовать созданию новых мощностей». Однако аналогичных положений о нетранзитном трубопроводном транспорте или сооружении других объектов стационарной инфраструктуры, таких как СПГ- терминалы, не существует.
Несмотря на то, что в настоящее время в ГАТТ отсутствуют нормы по инвестициям, данный пробел в определенной степени заполняет Генеральное соглашение по торговле услугами. Так, например, могут быть приняты обязательства по режиму наибольшего благоприятствования в конкретном секторе услуг по типу 3 (коммерческое присутствие), что дает право учреждать предприятия на территории другого члена ВТО для целей предоставления услуг. Следует, однако, проводить различие между строительством завода по предоставлению регазификационных услуг и регазификацией собственного СПГ. Будет ли последнее также соответствовать критериям определения услуги, в отношении которой принято обязательство?
С вышеизложенным тесно связан еще один актуальный вопрос: можно ли квалифицировать в качестве услуг сжижение и газификацию? На переговорах по услугам в ВТО обсуждался вопрос о том, какое различие необходимо проводить между самим производством и услугами, связанным с ним. В целом, было предложено считать производство, осуществляемое субъектом, в собственности которого находится сырье, не входящим в сферу применения ГАТС, а производство, осуществляемое за плату на договорной основе как подпадающее под соглашение.
На основе вышеизложенного можно сделать вывод том, что если регазификацию осуществляет владелец СПГ, то это представляет собой часть производственного процесса, а не оказание услуги. Вместе с тем, если компания производит регазификацию не только собственного СПГ, но и также продукции других его поставщиков на возмездной основе, то это, судя по всему, подпадает под ГАТС.
В заключение, не существует каких-либо четких международных правил/обязательств, предписывающих обязательный доступ к сетям и выдачу разрешений на строительство СПГ-терминалов. Неспособность операторов рынка построить новую инфраструктуру в разумные сроки, по всей вероятности, явится серьезным препятствием развитию торговли СПГ. Неустановление соответствующих правил будет противоречить интересам тех стран, которые подчеркивают важное значение надежности энергоснабжения. ДЭХ обеспечивает более или менее готовый набор правил, на основе которого можно начинать работу: он предусматривает продуманный и тщательно согласованный многосторонний инструмент защиты инвестиций в энергетику. Вместе с тем, он требует дальнейшего дополнения в части прединвестиционного этапа.
Договор к Энергетической Хартии (ДЭХ) включает в себя ссылки на торговые правила Всемирной торговой организации (ВТО), включая ГАТТ (Генеральное соглашение по тарифам и торговле), которые регулируют условия торговли товарами. Газ, и в том числе СПГ, представляет собой товар, на который распространяются нормы ГАТТ, включая режим наиболее благоприятствуемой нации (РНБ) применительно к импорту/экспорту и национальный режим для внутреннего рынка.
Все меры, принимаемые на границе, такие как таможенные пошлины, прочие сборы или какие-либо импортные или экспортные формальности или правила, должны применяться на основе РНБ. Если товарам из одной страны предоставляется какое-либо преимущество или привилегия, то они должны быть распространены и на товары из других стран. Не должна осуществляться дискриминация между импортными товарами по соображениям их происхождения или между экспортными товарами исходя из пунктов их назначения.
Тот факт, что на сегодняшний день в ДЭХ применительно к неизменности тарифов существуют только обязательство по «принятию всех мер», не сказывается на принципе недискриминации. Хотя не существует обязательства не повышать уровни импортных/экспортных тарифов, независимо от применяемого уровня тарифа, он должен применяться одинаково ко всем импортным товарам. Аналогичным образом, в части таможенных пошлин или налогов на экспортные товары нельзя проводить какие-либо различия между товарами исходя из пункта назначения энергетического продукта.
Вышеизложенное требование о недискриминации, однако, применимо только в отношении «подобных» товаров. Факторы, которые необходимы при определении того, являются ли два товара «подобными» и должен ли к ним применяться одинаковый режим, включают в себя физические характеристики, конечное использование таких товаров на данном рынке, вкусы и привычки потребителей, которые различны в разных странах, свойства, характер и качество товара. Кроме того, общепризнан тот факт, что в качестве одного из элементов при определении, являются ли товары «подобными», может применяться метод тарифной классификации. Значение имеет вопрос о том, сказываются ли различия, проводимые между двумя товарами, на конкурентных отношениях на рынке. Некоторым могут счесть обоснованным, что с учетом того, что СПГ имеет иную позицию в тарифной сетке, чем природный газ в газообразном состоянии, равно как и отличающиеся свойства и качественные характеристики, он не является товаром, «подобным» природному газу в газообразном состоянии. В этой связи представляется возможным предоставлять СПГ другой режим по сравнению с трубопроводным газом.
Что же касается внутренних мер (таких как налогообложение или внутренние нормы, применимые на территории страны после пересечения границы импортными товарами), то подобным товарам иностранного происхождения должен предоставляться национальный режим. Это обязательство применяется ко «всем законам, правилам и требованиям, относящимся к внутренней продаже, предложениям о продаже, покупке, перевозке, распределению или использованию».
Однако даже если бы СПГ и природный газ, поставляемый по трубопроводам, не квалифицировались в качестве «аналогичных» товаров, несомненно то, что эти две категории представляют собой «непосредственно конкурирующие и замещающие товары». Для таких категорий допускаются минимальные различия в налоговых режимах. Кроме того, для установления факта незаконной дискриминации необходимо доказать, что различия в уровнях налогообложения применяются с целью «обеспечения внутренней защиты».
Доступ к транспортной сети
СПГ привязан к объектам стационарной инфраструктуры, хотя и в несколько ином смысле, чем трубопроводный газ: помимо транспортировки газа по трубопроводам, когда он находится в газообразном состоянии, цепочка СПГ включает в себя и объекты по сжижению и регазификации. Поэтому торговля СПГ зависит от наличия или возможности сооружения дополнительных СПГ- терминалов, объектов по сжижению и регазификации, а также, в конечном счете, от доступа к трубопроводному транспорту.
Согласно пункту 4 статьи III ГАТТ, «товарам, происходящим из территории какой-либо договаривающей стороны и ввозимым на территорию другой договаривающейся стороны, должен быть предоставлен режим не менее благоприятный, чем режим, предоставленный аналогичным товарам национального происхождения в отношении всех законов, правил и требований, относящихся к их внутренней продаже, предложениям на продажу, покупке, перевозке, распределению или использованию». Ввиду включения перевозки и распределения в текст пункта 4 статьи III, можно выдвинуть тот аргумент, что пункт 4 статьи III можно было бы толковать как обязывающий предоставлять импортному газу недискриминационный доступ к сетям. Однако различие в плате за услуги по транспортировке или распределению является однозначно оправданными, если оно зависит «исключительно от экономических условий эксплуатации средств транспорта, а не от национального происхождения товара». В заключение следует отметить, что экономические причины могут оправдывать более высокую ставку сбора за транспортировку импортных товаров.
Еще один вопрос относитсяк тому факту, что стационарная инфраструктура, связанная с цепочкой СПГ, эксплуатируется, главным образом, частными компаниями, на которые не распространяется обязательства по ГАТТ. Статью XVII можно использовать, когда такую стационарную инфраструктуру эксплуатируют государственные торговые предприятия. Сфера применения статьи XVII не ограничивается государственными предприятиями, и государственная собственность не является основным критерием. Важно, что статья XVII применяется к любым предприятиям, которые обладают эксклюзивными или особыми привилегиями, предоставленными государством. С учетом того, что новые объекты для СПГ в итоге могут быть построены, контроль над терминалами или право собственности на них вряд ли следует квалифицировать как особое право или привилегию, даже если они были изначально построены государством. Кроме того, хотя положения о государственной торговле отнюдь не отличаются четкостью, имеются убедительные указания на то, что они не требуют применения национального режима, а только НБН.
Кроме того, можно представить себе, что на доступ к услугам по транспортировке могут распространяться конкретные обязательства по второму режиму ГАТС, который связан с услугами, поставляемыми «на территории одного Члена потребителю услуг любого другого Члена». Можно выдвинуть аргумент о том, что если бы обязательства принимались в отношении услуг по транспортировке и распределению газа по ГАТС, то такие обязательства подразумевали бы обязательство по предоставлению иностранным производителям доступа к сетям. Однако проблема заключается в том, что в этом отношении членами ВТО принято весьма ограниченное количество обязательств.
Сооружение новой инфраструктуры
Хотя в ДЭХ содержится требование о недискриминации на постинвестиционном этапе, он не предусматривает обязательной системы доступа к сооружению новой инфраструктуры СПГ на недискриминационной основе (и даже не на основе режима наиболее благоприятствуемой нации) – последний выражается в обязательствах на прединвестиционном этапе. Для транзита в пункте 4 статьи 7 ДЭХ предусмотрено, что при невозможности осуществления транзита по имеющимся мощностям Договаривающиеся Стороны «не должны препятствовать созданию новых мощностей». Однако аналогичных положений о нетранзитном трубопроводном транспорте или сооружении других объектов стационарной инфраструктуры, таких как СПГ- терминалы, не существует.
Несмотря на то, что в настоящее время в ГАТТ отсутствуют нормы по инвестициям, данный пробел в определенной степени заполняет Генеральное соглашение по торговле услугами. Так, например, могут быть приняты обязательства по режиму наибольшего благоприятствования в конкретном секторе услуг по типу 3 (коммерческое присутствие), что дает право учреждать предприятия на территории другого члена ВТО для целей предоставления услуг. Следует, однако, проводить различие между строительством завода по предоставлению регазификационных услуг и регазификацией собственного СПГ. Будет ли последнее также соответствовать критериям определения услуги, в отношении которой принято обязательство?
С вышеизложенным тесно связан еще один актуальный вопрос: можно ли квалифицировать в качестве услуг сжижение и газификацию? На переговорах по услугам в ВТО обсуждался вопрос о том, какое различие необходимо проводить между самим производством и услугами, связанным с ним. В целом, было предложено считать производство, осуществляемое субъектом, в собственности которого находится сырье, не входящим в сферу применения ГАТС, а производство, осуществляемое за плату на договорной основе как подпадающее под соглашение.
На основе вышеизложенного можно сделать вывод том, что если регазификацию осуществляет владелец СПГ, то это представляет собой часть производственного процесса, а не оказание услуги. Вместе с тем, если компания производит регазификацию не только собственного СПГ, но и также продукции других его поставщиков на возмездной основе, то это, судя по всему, подпадает под ГАТС.
В заключение, не существует каких-либо четких международных правил/обязательств, предписывающих обязательный доступ к сетям и выдачу разрешений на строительство СПГ-терминалов. Неспособность операторов рынка построить новую инфраструктуру в разумные сроки, по всей вероятности, явится серьезным препятствием развитию торговли СПГ. Неустановление соответствующих правил будет противоречить интересам тех стран, которые подчеркивают важное значение надежности энергоснабжения. ДЭХ обеспечивает более или менее готовый набор правил, на основе которого можно начинать работу: он предусматривает продуманный и тщательно согласованный многосторонний инструмент защиты инвестиций в энергетику. Вместе с тем, он требует дальнейшего дополнения в части прединвестиционного этапа.
